Wenn geplante Wohneinheiten ewig sesshafte und nie alternde Menschen gebären. Eine Kritik fataler Bedarfsberechnungen
und wie es besser geht.
von Peter H. Kramer
Gemeinbedarf umfasst all die Dinge, die eine Gruppe von Menschen für sich als notwendig bzw. als sinnvoll erachtet und dann i.d.R. gemeinsam für sich leistet. Dem Gemeinbedarf ist Empathie, Solidarität und Gleichheit immanent. Vieles ist in der Gemeinschaft einfacher und manches kann nur gemeinsam geleistet werden. Was Sache des Einzelnen ist und was Sache der Gemeinschaft ist, muss immer wieder auf's Neue ausgehandelt werden und obliegt somit dem politischen Willensbildungsprozess. Die Übergänge sind hier fließend.
Häufig wird der Begriff Gemeinbedarf wieder mit dem der Begriff Daseinsvorsorge gleichgesetzt. Gemeinbedarf orientiert sich jedoch eher an der Gemeinschaft, die von und für sich beschließt, Dinge gemeinsam anzugehen. Der Begriff „Vorsorge“ impliziert dagegen ein hierarchisches bzw. zumindest ein gerichtetes Abhängigkeitsverhältnis. Hier sorgt der „Vater Staat“ für seine unmündigen Kinder (früher der Kaiser, der Staatsratsvorsitzende und heute ist das die Bundeskanzlerin). Ernst Forsthoff hat den bis heute verwendeten Begriff der Daseinsfürsorge, insbesondere in der Landesplanung und Raumordnung, geprägt. Das bekannteste Werk Forsthoffs aus der Zeit des Nationalsozialismus ist die 1933 erschienene Schrift „Der totale Staat“.
Jeder der Verantwortung für sich, seine Mitmenschen oder die Nachfolgenden übernimmt oder die Lebensumstände verbessern möchte, sollte die Probleme und Herausforderungen sowie alle Handlungsmöglichkeiten und deren Folgen kennen. Je früher Probleme erkannt werden, desto einfacher ist es, sie zu lösen. Vieles braucht Zeit, in der Administration etwa Infrastrukturmaßnahmen oder die Ausbildung von Personal (Lehrer, Pflegekräfte usw.). Hier sollte frühzeitig gehandelt werden. Viele Investitionen insbesondere in die Infrastruktur sollten auch noch langfristig nutzvoll sein und man sollte sie dann erstellen, wenn die Umstände (Anbieter, Preise) günstig sind, d.h. wenn kein akuter Handlungsdruck besteht. Dazu brauchen wir Bedarfsabschätzungen. Sie basieren i.d.R. auf Bevölkerungsprognosen.
Im sozialen und gesellschaftlichen Kontext sind Aussagen zu zukünftigen Ereignissen oder Entwicklungen nur dann möglich, wenn die Ausgangslage, die Wirkungszusammenhänge und die ablaufenden Prozesse genau erfasst und berücksichtigt werden. Mit deren exakten, strukturgültigen Beschreibung werden die Machtverhältnisse, Diskriminierungen, Manipulationen oder wird der generelle Missbrauch ersichtlich. Je oberflächlicher die Betrachtung bleibt, desto einfacher lassen sich die tatsächlichen Verhältnisse verschleiern. Bevölkerungsprognosen und die daraus abgeleiteten Bedarfsprognosen schreiben weit überwiegend lediglich die jüngst oberflächlichst beobachteten Phänomene fort. Sie setzen sich nicht mit der Komplexität und Widersprüchlichkeit der realen Welt auseinander. Die Prognosen erzeugen eine Scheingenauigkeit, da man alles nachrechnen kann. Konflikte, Ursachen oder gar Schuldzuweisungen werden so vermieden. Aufgrund dieser willkürlichen Vorgehensweise bzw. der extremen Komplexreduktionen auf die phänomenologisch höchste Ebene können die Bedarfsprognosen zudem leicht im Eigeninteresse des Prognostikers bzw. des Auftraggebers manipuliert werden. Neben der Fortschreibung wird bei Bedarfsermittlungen auch gerne mal adaptiert. Man sucht sich gefällige Beispiele aus und überträgt sie auf den eigenen Fall. Fortschreibungen oberflächlich beobachteter Phänomene und Adaptionen sind absolut willkürlich und erzeugen beliebige bzw. die gewollten Ergebnisse. Da die Maßnahmen bzw. Handlungsempfehlungen aus den Bedarfsprognosen unmittelbar abgeleitet werden, braucht ihre Wirksamkeit dann auch nicht weiter überprüft zu werden. „Damit liegen Sie immer richtig.“ Um die Unvermeidbarkeit einer Reaktion und der damit einhergehende Ohnmacht ertragen zu können, wird dann Solidarität eingeübt bzw. inszeniert (Arbeitsgruppen, Runde Tische, moderierte Workshops usw.) und der politische Gestaltungswille wird auf die eher bedeutungslose Ausgestaltung der Maßnahmen gelenkt.
Grundlage der vorliegenden Bevölkerungsprognosen der Bertelsmannstiftung, der statistischen Landesämter usw. ist eine extreme Komplexreduktion. Damit brauchen die politischen Steuerungsmöglichkeiten gar nicht erst dargestellt bzw. können gänzlich ignoriert werden. Begünstigt wurde dies durch den geringen wissenschaftlichen Entwicklungsstand in der Demographie, insbesondere dem geringen Erkenntnisstand zu den Ursachen der beobachteten Phänomene. In Deutschland gibt es nur sehr wenige grundlegende sozialwissenschaftliche Studien im Bereich der Demographie. Einige Themen wurden fast gar nicht erforscht (u.a. Väter). Es gibt aber unzählige wissenschaftlichen Grundsätzen kaum genügende Auswertungen statistischer Daten. Statistik ist aber immer retrospektiv. Sie kann keine Wirkungszusammenhänge oder gar Prozesse beschreiben oder gar erklären. Aus der Not behalf man sich, wie schon vor 100 Jahren, mit der Fortschreibung der Vergangenheit (siehe KBV der statistischen Ämter, Bielefelder Modell, Bertelsmannstiftung, N-Bank, Hessen-Agentur uvm.). Prognosen werden mehrheitlich von Statistikern erstellt, gelegentlich mit Hilfe von Mathematikern, obwohl hier Schulwissen völlig ausreicht, macht aber mächtig Eindruck und dann traut sich auch keiner mal nachzufragen (man könnte sich ja blamieren). Statistiker sind mit der Erfassung von Daten beschäftigt. Ihnen fehlt das spezifische Fachwissen und das Verständnis über komplexe Systeme. In komplexen Systemen (also in der Realität) sind die Beziehungen zwischen den Elementen wichtiger als die von den Statistikern klassifizierten und gezählten Elemente selber. Diese Bevölkerungsprognosen sind auf dem technischen, politischen und gesellschaftlichen Stand von vor 100 Jahren. Das ist aber kein Einzelfall. Dilettantische oder manipulative mathematische Modell gibt es massenhaft, von der Finanzwirtschaft bis hin zum Sozialwesen. Die Kollegin Cathy O'Neal nennt diese treffend „Weapon of Math Destruction” (WMD). (Cathy O'Neil: Angriff der Algorithmen. Wie sie Wahlen manipulieren, Berufschancen zerstören und unsere Gesundheit gefährden. bpb Schriftenreihe Band 10209, Bonn 2018) Gelegentlich wird auch von toxischen Modellen gesprochen.
Die vorliegenden Bevölkerungsprognosen und Vorausberechnungen sind strukturkonservierend, reaktionär und destruktiv. Sie sind für die Ermittlung des Gemeinbedarfes nicht geeignet.
Die Prognosen bzw. Vorausberechnungen sind offensichtlich falsch. Wen interessiert das dann noch ? Die Prognosen und Vorausberechnungen werden zur Legitimation und Durchsetzung von Partikularinteressen genutzt, insbesondere von der Medien-, Finanz- und Immobilienwirtschaft. Mit den gleichen Methoden wurde und wird noch immer auf Basis dieser Bevölkerungsprognosen u.a. auch Prognosen zum Wohnungsbedarf, Kinderbetreuungsbedarf, Lehrerbedarf oder zur Schulentwicklung getroffen. Jeder braucht eine Wohnung, Kommunen müssen Kindertagesstätten und Schulen vorhalten. Wenn die Prognosen keinen oder einen nur geringen Bedarf feststellen, aber der Bedarf tatsächlich ansteigt, kommt es zu einer Verknappung, neue Märkte entstehen und die Preise explodieren, also auch die Gewinne.
Noch vor wenigen Jahren behaupteten die Statistiker (s.o.) und die Bertelsmannstiftung im Zuge ihrer politischen Kampagne zum „demographischen Wandel“, dass wir wegen dem „Rückgang der Geburtenrate“ auch weniger Kindergärten, Schulen und Lehrer brauchen. Jetzt warnt die Bertelsmannstiftung, dass das Land auf den Schülerboom nicht vorbereitet ist. „Lehrer für eine Millionen zusätzliche Schüler gesucht.“ (SN vom 13.07.2017). Auf Grundlage der Bevölkerungsprognosen errechnete die KMK 2003 noch einen Lehrerüberhang („...ist für die übrigen Lehrämter (Sek I) ein mehr oder weniger deutlicher Überschuss des Einstellungsbedarfs zu erwarten.“) und empfahl die Lehrerausbildung insbesondere in den neuen Bundesländern deutlich zurück zu fahren. Das Kultusministerium in Niedersachsen erklärte 2007: „Der Demographische Wandel hat erhebliche haushaltswirksame Auswirkungen auf den Bedarf an Lehrkräften. Nach Berechnungen auf der Basis der geltenden Rahmenbedingungen führt dies zu einem geringeren Lehrkräftebedarf zwischen 7.900 und 9.200 Lehrerinnen und Lehrern.“ In den anderen Bundesländern sieht das nicht viel anders aus. Die Propheten des „demografischen Wandels“ predigten: „wir werden älter, bunter, weniger“. Kindergärten sollten zu Altenheimen umgebaut werden. „Wann wandeln wir Kindergärten in Seniorenheime um?“, TAH vom 25.11.2003. (Bericht zum Workshop zur demographischen Entwicklung Südniedersachsens mit Prof. Dr. Ruth Rohr-Zänker) Richtig informiert hätten rechtzeitig kostengünstig Kindertagesstätten und Schulen gebaut sowie ausreichend Pflegepersonen und Lehrer ausgebildet werden können. Wenn hier aber die Nachfrage über das Angebot steigt, werden die Kommunen erpressbar. Und sie werden erpresst: der Bau einer Kindertagesstätte kostet heute pro Gruppe in „prosperierenden Regionen“ bis zu einer Millionen Euro (etwa 500% über dem „Warenwert“). Bilde ich nicht rechtzeitig Lehrer und Pflegekräfte aus oder finde ich keine Mitarbeiter für meine Verwaltung, brauche ich auch keine Gehälter zahlen, aber die Arbeit muss und wird trotzdem selbstausbeutend geleistet. Diese „Bildungslücke“ oder der „Pflegenotstand“ wird nun vom Bertelsmannkonzern, google, SAP und der Medien- und IT-Branche mit neuen „innovativen“ Produkten gefüllt.
Auch die prekäre Lage der einkommensschwachen Bevölkerung und mittlerweile selbst des Mittelstandes am aktuellen Wohnungsmarkt hat seinen Ursprung u.a. in den auf Basis der Bevölkerungsprognosen und mit den gleichen Methoden daraus ermittelten Wohnungsbedarfsprognosen. Vor wenigen Jahren verkündeten fast alle Wohnungsmarktexperten, wissenschaftlichen Institute, Fach- und Planungsbüros, es gäbe mehr als genug Wohnraum (Wohnungsüberhang) und die darbende Immobilienwirtschaft bräuchte nun dringend Unterstützung auf dem schwierigen Wohnungsmarkt. Dem massiven Leerstand sollte durch Rückbau begegnet werden. Auf dem Lande sollte die Siedlungsentwicklung ganz eingestellt werden und die sog. Randlagen aktiv abgewickelt werden (Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung: Die demografische Lage der Nation. Berlin März 2011). Moderiert und angeleitet folgten viele Landkreise, Städte und Gemeinden diesen Empfehlungen. Kurz nach der Jahrtausendwende wurden tausende Wohnungen abgebrochen (mit Fördermitteln), auch in den großen Städten. Statistisch wurden diese Abgänge meist gar nicht oder offiziell in der falschen Klasse erfasst. Das wurde erst mit dem Zensus im Mai 2011 ersichtlich, blieb aber unbeachtet. Dazu ein paar Beispiele:
Die Landestreuhandstelle für das Wohnungswesen des Landes Niedersachsen kam 2003 zu dem Schluss, dass es in der Stadt Osnabrück bis 2015 keine „Wohnraum-Nachfrage-Potenziale“ gibt (NeuOZ vom 26.7.2003). Die N-Bank (die Förderbank des Landes Niedersachsen) kam 2011 zu dem Schluss: „Trotz sehr zurückhaltender Bautätigkeit in den vergangenen Jahren ist ein Wohnungsmangel nicht zu befürchten.“ (N-Bank Hrsg.: Heft 20 Wohnungsmarktbeobachtung 2010/2011: Integrierte Entwicklung von Wohnstandorten und Regionen – Perspektive 2030)
Eines der „etablierten“ Fachbüros, die gewos, erklärte der Stadt Quickborn vor den Toren Hamburgs aufgrund ihrer eigenen Bevölkerungs- und Wohnungsbedarfsprognosen im Jahr 2010: „Derzeit besteht in Quickborn ein ausgeglichener Wohnungsmarkt.“ Die „Experten“ ermittelten nur noch einen verschwindend geringen Neubaubedarf (Ersatz), machten aber umfangreiche Empfehlungen, wie die Stadt der darbenden Immobilienwirtschaft helfen kann. Tatsächlich stiegen hier die Wohnungsfertigstellungen danach binnen weniger Jahre um das Mehrfache an. Durch ungesteuerte Zuwanderungen entstand eine Bedarfsspitze, die mit den noch vorhandenen und aufgrund der Empfehlungen dieses Fachbüros rückgebauten Kapazitäten nicht mehr abgedeckt werden konnte. Das hat die ARD allerdings nicht davon abgehalten, diesem Büro in der tagesschau die Gelegenheit zu geben, Banalitäten zum Wohnungsmarkt von sich zu geben und somit in allerbester Sendezeit unbezahlt Werbung für sich zu machen.
gewos: Entwicklung der Wohnungsmärkte 2020 in Bremen und Niedersachsen, 2008 erstellt im Auftrag des vdw Niedersachsen Bremen. Dort lesen wir: „Insgesamt verschiebt sich im Vergleich zur Vorgängerstudie die negative Entwicklung auf den Wohnungsmärkten nur um wenige Jahre in die Zukunft. Im Jahr 2020 wird in Niedersachsen noch immer ein deutlicher Angebotsüberhang vorhanden sein. ... In den Teilmärkten bestätigen sich die Trends: Weiterhin verhalten steigende Nachfrage nach Wohneigentum, im Mietwohnungsbereich besteht weiterhin ein Nachfragerückgang, insbesondere in einfachen Lagen und in großstrukturierten Objekten.“ Für Niedersachen errechnete die gewos einen Wohnungsüberhang bis zum Jahr 2020 in Höhe von 90.000 Wohnungen. In Wolfsburg gibt es demnach 2.000 Wohnungen, in Braunschweig 2.250 Wohnungen, in Landkreis Göttingen mit der Universitätsstadt 5.250 Wohnungen und in der Landeshauptstadt Hannover 750 Wohnungen zu viel. Diese „Studie“ wurde damals von einigen Kommunalpolitikern zwar in Frage gestellt, führte aber nachfolgend zu einer sehr restriktiven Baulandausweisung in den RROP (Raumordnungsprogamme der Landkreise) und daraus abgeleiteten Flächennutzungplänen der Städte und Gemeinden.
Da die Gemeinden im Oldenburger Münsterland über einen hohen Anteil an Eigenheimen verfügen (Abweichung vom Durchschnittswert), folgert das Institut der deutschen Wirtschaft (IW), dass hier kein Eigenheim- bzw. Baulandbedarf vorliegt. ZEIT von 19.06.2017 „IW-Studie. Auf dem Land werden zu viele Wohnungen gebaut.“ Hier ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Ermittlung eines Bedarfes anhand eines Durchschnittswertes diesen quasi automatisch nach oben treibt. Liegt das vorhandene Angebot über Durchschnittswert wird i.d.R. nicht gehandelt. Liegt das Angebot unter dem Durchschnittswert, wird die Differenz zum Bedarf erklärt und das Angebot entsprechend erweitert oder das wird zumindest versucht. Danach liegt ein höherer Durchschnittswert vor, der dann wieder nicht erreicht wird, wenn auch die Differenz kleiner geworden ist. Bei dem Bestreben so zu sein wie alle, wird also das Angebot völlig unabhängig vom Bedarf bzw. dessen Ursache erweitert. Einen Bedarf mittels eines Durchschnittswertes zu ermitteln, ist also im Grundsatz falsch. Nach dem IW waren es selbst im Oldenburger Münsterland mit der (noch) höchsten Geburtenhäufigkeit in Deutschland zu viele Ein- und Zweifamilienhäuser. Das IW empfahl den baldigen Abriss. Allerdings kehren derzeit die Kinder der Babyboomer zur Familiengründung und zum Eigenheimbau bzw. Eigenheimerwerb zurück auf's Land. Folge: Gemeinden mit einem entsprechenden Baulandangebot, dass nach den Prognosen für das nächste Jahrzehnt hätte reichen sollen, werden überrannt, während Nachbargemeinden sich noch immer im Suizidalmodus des amtlichen „demographischen Wandels“ selbst abwickeln. Chaos, Verwirrung und Dilettantismus. Derweil beschränkt sich die Landesentwicklung und Raumordnung in ihrer nunmehr 80-jährigen Hybris auf die Forderung die Siedlungsentwicklung auf die zentralen Orte zu konzentrieren. Denn nur dort gibt es genug Gemeinbedarfseinrichtung, sonst wären sie ja keine zentralen Orte (die sie selber vorher bestimmt haben).
Wenn aber weit mehr Wohnungen nachgefragt als angeboten werden, richten sich die Preise an dem, der am meisten zahlen kann. Bei den damaligen Wohnungsbedarfsprognosen handelt es sich entweder um groben Unfug oder um eine arglistige Täuschung, um so die derzeit exorbitant hohen Immobiliengewinne generieren zu können. Um diese Gewinne zu stabilisieren und damit noch weitere daran partizipieren können, gibt es jetzt Förderprogramme für den Wohnungsbau und unwirksame Preisbremsen. Damit u.a. die Investoren und Bauträger an die Fördermittel kommen, sollen die Kommunen Wohnraumversorgungskonzepte u.ä. vorlegen, die ihnen einen dringenden Wohnungsbedarf attestieren. Die inhaltlichen Anforderungen dieser sehr einfach gehaltenen Konzepte sind so formuliert, dass die tatsächlichen Wirkungszusammenhänge, Marktverhältnisse und Vorteilsnehmer nicht genannt werden. (Beispiel: Kritik am Wohnraumversorgungskonzept Landkreis Hameln-Pyrmont) Damit werden die Beteiligten auf eine bestimmte Sichtweise konditioniert. Mit dieser oberflächlichen Betrachtungsweise kann auch nicht erkannt werden, wie die Fördermaßnahmen dann tatsächlich wirken und wer davon letztendlich profitiert. Es gibt derzeit unzählige Reportagen, Berichte, "Studien" zur (neuen) Wohnungsfrage usw. Die entscheidende Frage wird aber gar nicht gestellt. Was ist Wohnungsbedarf? ( siehe auch: Anmerkungen zum Wohnungsbedarf aus systemwissenschaftlicher Sicht )
Wie eingangs dargestellt, sind die Bevölkerungsprognosen aufgrund ihrer extremen Komplexreduktion und da sie die politischen Gestaltungsmöglichkeiten systematisch ausgrenzen für die Gemeinbedarfsplanung völlig ungeeignet. Es geht aber noch sehr viel schlichter. Bei Schülerprognosen wird fast immer von Geburten auf die Zahl der Grundschüler geschlossen. Dabei ist tatsächlich von Geburten die Rede, also einem Vorgang. Gemeint sind die Kinder, die in diesem Jahr geboren und dann in der Gemeinde melderechtlich erfasst wurden. Dann wird davon ausgegangen, dass sie sechs Jahre später eingeschult werden. Zu- und Fortzüge werden nicht berücksichtigt. Gelegentlich erfolgen Aufschläge, wenn Neubaugebiete geplant sind ohne Berücksichtigung der Veränderung in den Herkunftsgebieten. Es liegen so aber nur Daten für sechs Geburtsjahrgänge bis zur Einschulung vor. Hier werden die Bevölkerungsprognosen der statistischen Ämter oder die der Bertelsmannstiftung adaptiert. Die einen sind staats-amtlich und die anderen stiftungs-heilig. Diese „Geburten“ werden dann auf die Orts- oder Stadtteile verteilt. Der Verteilungsschlüssel wird nach dem gewünschten Ergebnis gewählt. Im Gutachten zum Schulentwicklungsplan der Stadt Porta Westfalica vom Büro Dr.Garbe (Gütersloh 2014) lesen wir: „Für die Erstellung einer langfristigen Prognose bis einschließlich Schuljahr 2023/24 haben wir uns der Prognose des IT NRW für die jeweils relevante Altersklasse bedient. ... Bei der Untersuchung des historischen Einschulungsverhaltens sind wir wie folgt vorgegangen: ... Ermittlung der Kennziffern „gewichteter Durchschnitt“ sowie „linearer Durchschnitt“ für jede Grundschule auf Grundlage der unter (2) ermittelten Daten je Einschulungsjahrgang.“ Übersetzt: Die Zahl der Kinder aus den Prognosen wird entsprechend der bisherigen Verteilung auf die Grundschulen bzw. Ortslagen verteilt. Nah, hoffentlich gibt es dort auch Frauen, die diese Kinder gebären werden, sonst müssen die alten Männer ran. Auch diese promovierten Gutachter machen Aufschläge bei Geburten, wenn Neubaugebiete geplant sind. Dann übernehmen halt die Wohneinheiten das Kindergebären. Verwaltungsrechtlich sollte das aber nicht ganz so locker gesehen werden (Stichwort: Verletzung der Sorgfaltspflicht). Wie üblich in NRW möchte auch die Stadt PW das Schulangebot am „zentralen Ort“ konzentrieren. Aber das ist nur ein Beispiel von Hunderten oder gar Tausenden im Laufe der letzte Jahrzehnte.
Auch bei der Durchführungsverordnung zur Schulentwicklungsplanung (VO-SEP) des Landes Niedersachsen wird so vorgegangen. Bei der Prognose der Schülerzahlen im Rahmen der niedersächsischen Schulentwicklungspläne handelt es sich um ein generalisierendes, vereinfachtes Rechenverfahren für den laufenden Verwaltungsvollzug. Es wird nach wie vor von Kommunen angewandt. Es ist einfach anwendbar und es kam vom weit übergeordneten Kultusministerium. Tatsächlich muss diese Verordnung aber gar nicht mehr angewandt werden. In den anderen Bundesländern gibt es ähnliche Regelungen. Diese Verordnung spiegelt jedoch nur die bundesweit übliche Praxis wider. Sie wird nachfolgend beispielhaft näher betrachtet.
Zunächst ist festzustellen, dass auch hier Geburten mit Geborenen verwechselt werden. Die Zahl der Geburten wird gleichgesetzt mit der Zahl der Kinder im gleichen Geburtsjahr zu einem späteren Zeitpunkt. Sind also im Jahr 2010 100 Kinder geboren worden, so wohnen demnach im Jahr 2020 noch immer 100 Kinder mit diesem Geburtsjahr dort. Damit wird unterstellt, dass Kinder niemals ihren Wohnort wechseln. (Niemand hat vor eine Mauer zu errichten.) Tatsächlich sind aber die Geburt eines Kindes, der Besuch einer Krippe oder eines Kindergartens, die Einschulung und der Schulwechsel einer der häufigsten Gründe für einen Umzug. Infolgedessen weicht in einer Stadt beispielsweise die Zahl der 6-Jährigen von der Zahl der vor 6 Jahren Geborenen häufig um ±10% ab. Meist ist diese Abweichung größer als die einer Kindergartengruppe oder Einschulungsklasse. Die Abweichungen können aber auch noch wesentlich größer ausfallen.
Bei dem Berechnungsverfahren der „Geburten“ wird (in der VO-SEP) die Zahl aller Frauen im Alter von 15 bis 45 Jahren zusammengefasst und im Verhältnis zu der Zahl der Geborenen des gleichen Jahres gesetzt. Diese Quote wird in biologistischer Tradition der 1930er Jahre als „Fruchtbarkeitsziffer“ bezeichnet. Durch Multiplikation mit der Anzahl von Frauen im Alter von 15 bis 45 Jahren der nachfolgenden Jahre mit der Fruchtbarkeitsziffer wird dann die Zahl der Geburten errechnet. D.h. es wird davon ausgegangen, dass 15- bis 45-jährige Frauen in jedem Alter gleich häufig ein Kind bekommen oder die Jahrgänge aller weiblichen Personen unter 45 Jahren gleich stark besetzt sind. Keine der beiden Bedingungen wurde jemals in einer Stadt, Gemeinde, Ortsteil oder Ortschaft seit Beginn der Datenerfassung in Deutschland festgestellt. Es ist grundsätzlich nicht möglich, mit Hilfe der Fruchtbarkeitsziffer die Zahl der zukünftigen Geborenen zu berechnen. Tatsächlich ist die Geburtenhäufigkeit ganz wesentlich vom Alter abhängig, die Jahrgänge sind sehr unterschiedlich stark besetzt und die relative Geburtenhäufigkeit weist räumlich sehr große Unterschiede auf und sie veränderte sich u.a. infolge der räumlichen Bevölkerungsbewegungen.
In vielen Schülerprognosen werden gar keine Wanderungsbewegungen berücksichtigt. Im Berechnungsverfahren nach VO-SEP werden die räumlichen Bevölkerungsbewegungen vorgegeben. Sie basieren auf einer linearen Fortschreibung der vorhergehenden Jahre. Demnach müssten die Ereignisse, die zu diesen Wanderungsbewegungen geführt haben, sich fortwährend wiederholen. Damit wird auch unterstellt, dass es gar keinen Zusammenhang zwischen dem Wohnungsbestand, dem Wohnungsbau und den Wanderungsbewegungen gibt, als hätte die Realisierung auch des größten Neubaugebietes oder der Abbruch ganzer Stadtteile keinen Einfluss auf die Wanderungen. Daher erfolgen zuweilen „Zuschläge“, um einen Bevölkerungszuwachs infolge der Realisierung eines Baugebietes zu berücksichtigen. Die zeitliche Entwicklungsdynamik der Realisierung eines Neubaugebietes wird dabei nicht beachtet. Der gravierendste Fehler dieser Vorgehensweise besteht jedoch darin, dass nur Zuwanderungen aber keine Abwanderungen berücksichtigt werden. Jede Zuwanderung setzt zwingend eine Abwanderung voraus. Diesem in der Schulentwicklungsplanung üblichen Berechnungsverfahren nach, vermehren sich Menschen (alte wie junge) durch den Bau von Wohnungen – Eigenheime gebären ewig sesshafte Menschen. Zur Erinnerung: Das war die Durchführungsverordnung eines Kultusministeriums. Sie muss nicht mehr angewandt werden, was allerdings die Kommunen nicht davon abhält es doch zu tun. So hat jüngst der Landkreis Hildesheim seinen Schulentwicklungsplan damit fortgeschrieben (Vorlage 791/XVIII des Dezernat 3 des Landkreises Hildesheim vom 30.04.2020, beraten im Schulausschuss am 19.05.2020). ( siehe auch: Kritik der Schulentwicklungsplanung in Niedersachsen )
Die Städte und Gemeinden beeinflussen die Wanderungen u.a. durch die Ausweisung von Baugebieten und können z.B. selbst auf die Altersstruktur der Zuziehenden durch ihre Aktivitäten Einfluss nehmen. Dazu muss man aber wissen, wie dieses System funktioniert. Eine einfache Hochrechnung der Wanderungen auf Basis der hinzugebauten Wohnungen ist nicht möglich, da auch hier keine einfachen oder gar linearen Zusammenhänge bestehen. Wohnraumabhängige Wanderungen sind das Ergebnis der unterschiedlichen Ausstattung und Lage der Standorte, der unterschiedlichen Standortpräferenzen, der verschiedenen, wandernden Bevölkerungsgruppen und der unterschiedlichen Wahrnehmungen, Strategien und Handlungsweisen der Städte und Gemeinden und den u.a. daraus folgenden unterschiedlichsten Verhältnissen und Entwicklungsdynamiken von Angebot und Nachfrage auf dem Wohnungs- und Grundstücksmarkt, die dann wiederum die Ausgangslage verändern und noch einiges mehr.
Für den Bereich der Sekundarstufe wird in diesem Zusammenhang immer wieder argumentiert, dass ja die zukünftigen Schüler bereits in der Gemeinde wohnen würden. Folglich könnten die Wanderungsbewegungen vernachlässigt werden. In der Regel liegt die jährliche Quote der über die Gemeindegrenze zu - oder abwandernden Bevölkerung bei etwa 10%. Innerhalb des Geltungszeitraumes eines Schulentwicklungsplanes könnte die Bevölkerung der Gemeinde problemlos komplett ausgetauscht werden. Im weiteren wird argumentiert, die Wanderungsbewegungen würden nur junge Familien betreffen. Dies ist eine unbewiesene Schutzbehauptung. Tatsächlich ist häufig gerade der Wechsel zur weiterführenden Schule Anlass, den Wohnort zu wechseln. Umfang und Altersstruktur der zu- und abwandernden Bevölkerung müssen analysiert und entsprechend berücksichtigt werden.
Es gibt also keinen Zusammenhang zwischen der mittel- und langfristig tatsächlich zu erwartenden Entwicklung der Schülerzahlen und den so errechneten Schülerzahlen. Zur Erinnerung: Diese Berechnungskünste stammen entweder selber oder werden zumindest von einem Bildungsministerium fachlich begleitet. Die Abweichung von der tatsächlichen Entwicklung ist darüber hinaus im mathematischen Sinne chaotisch und häufig weit größer als die Aufnahmekapazität eines Zuges. Viele der Schulträger, d.h. die Städte und Gemeinden, haben infolgedessen bereits fehlinvestiert oder andere Entscheidungen zum eigenen Nachteil getroffen. Dadurch entstand ein volkswirtschaftlicher und gesellschaftlicher Schaden. Diese übliche Vorgehensweise weist inhaltlich und methodisch massive Fehler auf und ist folglich für eine qualifizierte Schulentwicklungsplanung nicht geeignet. Zudem schränkt sie die kommunalen Entwicklungsmöglichkeiten bzw. die Planungshoheit der Kommunen ohne ersichtlichen Nutzen ein.
Die Willkür und die Realitätsferne dieses Vorgehens ermöglicht sehr leicht zu manipulieren. In der Regel lauft das wie folgt ab: Aufgrund der zuvor dargestellten Schülerprognosen oder Aufgrund der Empfehlungen der „Demographieexperten“ o.a., kommt die Verwaltung zum Schluss, eine Schule muss erweitert, umgebaut oder geschlossen werden. Letzteres kommt am häufigsten vor. Gibt es Widerstand durch die Kommunalpolitik und den Eltern oder wird dies vermutet, wird externer „Sachverstand“ eingeholt. Dazu gibt es ein Vorgespräch mit einem der „anerkannten Fachbüros“, bei dem die Verwaltung dem Gutachter das gewünschte Ergebnis mündlich mitteilt. Die Leistung des beauftragten Büros liegt dann in der Virtuosität dieses Ergebnis zu generieren, ohne dass diese Täuschung auffliegt. Das vereinbarte Honorar erfordert häufig eine Ausschreibung. Viele der öffentlichen Ausschreibungen in diesem Aufgabenbereich sind allerdings reine Farce und kaum mehr als die Protokolle dieser Vorgespräche. Gelegentlich sind ihre Spuren noch in den Tiefen der Word-Dokumente zu finden. Methodische Fragen werden gar nicht erörtert.
Hier wirkt sich noch ein weiterer schwerer Fehler dieses Vorgehens negativ aus. Da die Prognosen die tatsächlichen Wirkungszusammenhänge gar nicht darstellen, treibt der Wohnungsbau bzw. die Siedlungsentwicklung den Kinderbetreuungsbedarf und die Schulentwicklung vor sich her. D.h. die Stadtplaner mit ihrem querschnittsorientierten Eigenverständnis machen ihre Kolleginnen in den Jugend- und Schulämtern zu ihren Weisungsempfängern. Je größer die Verwaltung und je arbeitsteiliger sie strukturiert ist, desto heftiger eskaliert der hausinterne Streit. Aufgabe wäre es aber, die Wohnraum- und die Gemeinbedarfsentwicklung aufeinander abzustimmen. Dazu müsste man aber erstmal diesen Zusammenhang und diese Möglichkeit erkennen können. Die jahrelange Praxis und die konditionierte Wahrnehmung verhindert dies aber sehr effektiv. Dazu ein typisches Beispiel aus dem Alltag: Vor kurzem fragte eine größere Stadt an der Unterelbe an, ob ich ihnen Folgekosten ermitteln könnte. Sie planten ein Neubaugebiet und wollten wissen, wie hoch die Folgekosten für die Kinderbetreuung usw. sind, da sie aufgrund ihrer erklärten Planungsziele davon ausgehen, dass dort viel junge Familien zuziehen werden. Sie wollten ein Ergebnis in Euro und Cent, mehr interessierte sie nicht. Ich erklärte ihnen, dass ich mit meiner Kenntnis und Methoden den Realisierungsprozess optimieren könnte, um so die Folgelasten mindestens deutlich zu reduzieren, möglichst ganz zu vermeiden und im besten Fall sogar in einen Gewinn für alle Beteiligten umkehren kann. Das wollten die aber gar nicht hören. Sie haben dann einen Professor gefunden, der ihnen Aufgrund seines „umfangreichen statistischen Datenbestandes“ genau gesagt hat, was es kostet, wenn sie das „Auto an die Wand fahren“. Diese Folgekosten wurden dann dem Investor auferlegt und der wird sie an die hausbauenden jungen Familien durchreichen, die sich dann das Grundstück gar nicht mehr leisten können. Das eingenommene Geld versickert dann wahrscheinlich im Verwaltungshaushalt. „Familienfreundlich, lebendig und innovativ präsentiert sich unsere Stadt ...“ verkündet der Bürgermeister auf der Homepage seiner Stadt.
Mit einer Pflicht zur Erstellung eines Schulentwicklungsplanes, wie dies in einigen Bundesländern der Fall ist, verbessert sich die Situation an den Schulen keineswegs - ganz im Gegenteil. Vor allem wenn eine Gemeinde oder Stadt keine oder zumindest keine wahrgenommen Probleme bzw. Aufgaben sieht, versucht sie sich möglichst kostengünstig dieser Verpflichtung zu entledigen. Einige Büros haben sich darauf spezialisiert. Sie bieten „gegen kleines Geld“ einen Schulentwicklungsplan an, der dann kaum mehr ist als eine hübsche Verpackung. Fachkenntnisse sind dabei eher hinderlich. Will es nun eine Stadt genauer wissen oder hat sie ein ernsteres Problem zu lösen, wird sie i.d.R. ein Gutachten zur Schulentwicklung bzw. die Erstellung eins Schulentwicklungsplanes aufgrund des deutlich höheren Aufwandes ausschreiben müssen. Sie muss dann das kostengünstigste Angebot realisieren. Dabei kommt sie kaum an den Billiganbietern vorbei, vor allem wenn diese eine lange Liste bereits erstellter Arbeiten und somit „Kompetenz“ vorweisen können. In diesen Bundesländern kennt man i.d.R. die Billiganbieter, sodass sie bei einer eingeschränkten Ausschreibung häufig nicht aufgefordert werden. In den anderen Bundesländern ohne Verpflichtung können diese leicht die potentiellen unerfahrenen Auftraggeber mit ihrem günstigen Angebot überzeugen. Sie sind dann stolz jemanden mit so viel Erfahrung so günstig für sich gewonnen zu haben. Auf dem unausweichlich folgenden Schaden bleiben sie dann schambefleckt sitzen. Übergeordnete Stellen prüfen ob die Kommunen ihrer Verpflichtung zur Schulentwicklungsplanung nachkommen, ggf. geben sie dann freundliche Empfehlungen, wer dies leisten könnte, eben all jene die kritiklos und für sie selber stress- und konfliktfrei in ihrem Sinne abliefern. Rückverweisend und somit strukturkonservierend synchronisieren sich die Vorgaben der übergeordneten Stellen für eine Schulentwicklungsplanung dann immer mehr mit Methoden und Leistungen der „anerkannten“ Anbieter. Diese operieren jedoch gewinnorientiert nach rein betriebswirtschaftlichen und arbeitstechnisch-rationalen Kriterien. Pädagogische, individuelle, innovative und bürgernahe Lösungen sind für diese Anbieter vor allem kostenverursachend und für die übergeordneten Stellen zu fordernd, lästig und zu arbeitsintensiv. Da die Gemeinden bzw. Städte verpflichtet sind Schulentwicklungspläne zu erstellen, missbrauchen einige dies sehr kreativ, um damit andere Ziele gegen die Bürger*innen oder gegen die Kommunalpoliker*innen durchzudrücken. Zu diesem gesamten Thema hier nur mal ein Beispiel (Schulentwicklungsplan Stadt Bückeburg). Beim übrigen Gemeinbedarf läuft es ähnlich ab bzw. reproduziert sich dieser Modus.
Bei Fragen zum Kinderbetreuungsbedarf bzw. der Kindergartenbedarfsplanung wird ähnlich verfahren. Hier wird das zuvor bereits dargestellte, weitaus ältere Vorgehen bei der Schulentwicklungsplanung adaptiert. Allerdings gibt es hier einen wesentlichen Unterschied. Bei den Schulen herrscht Schulpflicht. Die Kinderbetreuung ist lediglich ein Angebot, dass erst bei einer entsprechenden Nachfrage angenommen wird. D.h. hier gibt es Betreuungs-, Besuchs- oder Nutzerquoten. Wie eingangs dargestellt, muss der Gemeinbedarf gesellschaftlich immer wieder auf's Neue ausgehandelt werden. Durch die Veränderung gesellschaftlicher Normen und auch durch das Angebot selber verändert sich die Nachfrage nach staatlichen kompensatorischen Leistungen (externe Einflüsse).
Noch vor wenigen Jahren gab es in ländlichen Gebieten gar keine Nachfrage nach Betreuungsangeboten für unter 3-jährige Kinder. Mit Proklamation des „neuen Frauenbildes“ der damaligen Familienministerin Frau von der Leyen im Jahr 2008 änderte sich dies in „konservativen Kreisen“ binnen weniger Tage. Die damalige Forderung „35% Betreuungsplätze für unter 3-Jährige“ im Jahr 2013 beruht jedoch nicht auf einer Bedarfsanalyse, wie häufig angenommen wurde, sondern auf einem fiskalischen Irrtum bzw. einem Mythos. Bei damals unverändert niedriger Geburtenhäufigkeit wäre die Population von Generation zu Generation um 35% zurück gegangen, also auch die Zahl der Kindergartenkinder (drei Jahrgänge). Die so freiwerdenden Mittel (35%) sollten nach Vorstellung der Ministerin nun kostenneutral für die Betreuung der unter 3-Jährigen (auch drei Jahrgänge) verwandt werden. Tatsächlich ist der Aufwand bei der Betreuung von unter 3-Jährigen weitaus höher als bei den über 3-Jährigen. Zudem entwickelt sich die Zahl der Kinder in den Kommunen und in den Altersgruppen sehr unterschiedlich. In nur wenigen Fällen konnten die freiwerdenden Kapazitäten bei den über 3-Jährigen für die der unter 3-Jährigen genutzt werden, um damit diese Vorgabe oder Vorstellung annähernd erfüllen zu können.
Der Ausbau der Kinderbetreuung der letzten Jahre erfolgte in der Regel ohne jegliche Beachtung der Nachfrage und der demographischen Entwicklung. Zunächst muss festgestellt werden, dass es sich bei der Forderung nach „35% Betreuungsplätze für alle unter 3-Jährige“ eine willkürliche Setzung handelt. Die Nachfrage nach dieser staatlichen Kompensationsleistung richtet sich jedoch nicht an den Zielvorgaben eines Fünfjahresplanes (2008-2013). Nach Ausbau des Krippenangebotes wurde insbesondere in einigen ländlichen Gemeinden zunächst nur eine sehr geringe Auslastung von weniger als einem Drittel erreicht. Erst nach einer Gewöhnungsphase stieg diese langsam an. Es gab hier keine kompensatorisch zu lösenden Probleme. Gerade im städtischen Umfeld reichte das 35%-Angebot bei weitem nicht aus, um dort die weitaus höhere Nachfrage abdecken zu können. Viele der dortigen jungen Mütter und Väter verließen sich dagegen darauf, dass der Staat (bzw. die Kommune) ihre Beziehungsprobleme bzw. die Konflikte mit ihren Arbeitgebern löst und waren um so bitterer enttäuscht, als sich dies als unhaltbares Versprechen herausstellte. Da die qualitative und quantitative Nachfrageentwicklung beim Ausbau der Kinderbetreuung häufig gar nicht beachtet wurde, bzw. dies aufgrund der Stichtagsregelung auch gar nicht vorgesehen bzw. möglich war, könnten bei unveränderten Rahmenbedingungen schon in einigen Jahren nach den vielen Enkelkindern der umfangreichen Babyboomgeneration die ersten Überkapazitäten entstehen. Andere Kommunen können infolge ihrer erfolgreichen Familienpolitik und der daraus resultierenden hohen Geburtenhäufigkeit aufgrund der sich verschärfenden Rahmenbedingungen die Forderung nach mehr kommunaler oder staatlicher Kinderbetreuung gar nicht erfüllen (fiskalisch und personell). Kommunen sollten davon ausgehen, dass sich die Rahmenbedingungen in einigen Jahren allein deshalb verschärft werden (nach den Enkelkindern der Babyboomer), da so die Fehlinvestitionen verschleiert werden können und die Versprechen einer kompensatorischen Problemlösung ohnehin nicht erfüllbar sind. Schon heute werden insbesondere von der Presse (u.a. von der Bertelsmannstiftung) familienfreundliche und geburtenstarke Gemeinden aufgrund ihrer geringen Betreuungsquote gebrandmarkt und familienunfreundliche Gemeinden, aus denen die jungen Familien und Mütter fliehen und dadurch eine hohe Betreuungsquote erzielen können, lobend erwähnt.
Sachsen-Anhalt hatte im März 2016 mit 57% die höchste Betreuungsquote bei den unter 3-Jährigen aller Bundesländer (zum Vergleich: NRW 26%, Niedersachsen 28%). In den neuen Bundesländern liegt jedoch nach wie vor eine andere Tradition und Einstellung vor, u.a. als Folge der entmündigenden Fürsorge in der DDR. Diese hohe Betreuungsquote wurde auch nur möglich, weil die Zahl der Geborenen dort nach dem Ende der SED-Herrschaft massiv zurück gegangen ist und die vorhandenen Kapazitäten ohne Rücksicht und unter Missachtung der demographische Entwicklung danach sogar noch ausgebaut wurden. Nachfolgend wanderte eine hohe Anzahl der jungen Frauen ab, insbesondere in Sachsen-Anhalt. Allein im Jahr 2011 verlor der Landkreis Jerichower Land 6% seiner 18- bis unter 30-jährigen Frauen. Die Betreuungsquote lag hier bei 60%. Der Landkreis Cloppenburg mit einer Betreuungsquote von 14% verlor im gleichen Jahr nur 1% seiner jungen Frauen. Es gibt kaum belastbare wissenschaftliche Untersuchungen zu den tatsächlichen Ursachen bzw. Wirkungszusammenhängen die Einfluss auf die Kinderbetreuungsnachfrage haben. Vor allem lässt sich so die örtliche Lage fast gar nicht bestimmen. Hinzu kommt die Ideologielastigkeit bei der politischen Argumentation nach mehr staatlicher Kinderbetreuung. Daher wird die Nachfrage zum Bedarf erklärt und die dabei zu erreichenden Betreuungsquoten meist frei erfunden bzw. es sind die politischen Ziele der Sachbearbeiter*innen, häufig aus eigener Betroffenheit. Besonders beliebt sind auch hier lineare Fortschreibungen. Die Region Dezernent*innen und Amtsleiter*innen in der Region Hannover (entspricht einem Landkreis) hatten sich auf eine Zunahme der Betreuungsquote um 5%-Punkte im Jahr „verständigt“, obwohl sich aus den vorliegenden Daten unverkennbar eine Sättigung abzeichnete.
Durch die Stichtagsregelung wie beim Rechtsanspruch auf ein Betreuungsangebot für unter 3-Jährige konnten die Kommunen unter Druck gesetzt werden und die Investitionskosten für Krippen schossen in die Höhe. Auch dadurch wurde nachfolgend nach kostengünstigeren Lösungen gesucht und in der Kindertagespflege (insb. den Großpflegestellen) „gefunden“. Ehrlicherweise sprechen hier einige Kommunen nicht von einem Gehalt sondern von einem „Anerkennungsentgelt“. Mittlerweile wird bereits von einer Pauperisierung in der Kinderbetreuung gesprochen.
In den „amtlichen“ Kindergartenbedarfsplänen u.ä. werden fast ausschließlich bereits ortsansässige Kinder mehrerer Jahrgänge mit den vorhandenen Kindergarten- oder Krippenplätzen verglichen. Da wird dann auch mal bei der Ermittlung der Nachfrage Jahrgänge doppelt gezählt, die dann bei der eigenen Leistungsbilanz (Angebote) wieder unter den Tisch fallen. Diese Berechnungskünste verbreiten sich dann epidemisch über große Gebiete. Und wenn das Angebot nicht reicht, wird das in der Regel gar nicht bekannte Kindertagespflegeangebot mit hinzugerechnet. Dass es dann „Zuschläge“ bei Neubaugebieten gibt, bei dem ausgedachte Wohneinheiten nicht alternde Kinder gebären, wird den aufmerksamen Leser nicht mehr überraschen.
Die Nachfrage nach Betreuungsangeboten für unter 3-Jährige ist ohne sozialwissenschaftliche Analyse der Ursachen nicht quantifizierbar. Außerdem ist die Nachfrage stark vom konkreten Leistungsangebot abhängig. Dieses Leistungsangebot kann jedoch von den Gemeinden nicht frei und unabhängig konzipiert werden. Selbst wenn eine Kommune genaue Kenntnis von den Problemen und deren Ursachen hat, in deren Folge Eltern zur Auffassung kommen, die Kommune (bzw. der Staat) müsste für sie bestimmte Leistungen erbringen, kann sie dieses Wissen nicht immer in konkretes Handeln umsetzen. Sie kann und darf hier nur im Rahmen der Bundes- und Landesgesetze handeln, in der vagen Hoffnung, damit die Probleme nicht noch zu verschärfen.
Häufiges Argument für mehr staatlicher Kinderbetreuung ist, dass dann die Frauen auch mehr Kinder bekommen würden (siehe u.a. Bertelsmann Demographiemonitor). Wenn das so wäre, warum taucht die entsprechende Grafik nicht ständig in den Medien auf? Weil das Gegenteil zutrifft. Je niedriger die Geburtenhäufigkeit desto höher die Betreuungsquote. Bevölkerungsgruppen mit einem höheren Bildungsgrad, haben (noch immer) weniger Kinder und können vor allem ihre Forderungen gegenüber dem Staat bzw. der Kommune leichter artikulieren und durchsetzen. Wie schon eingangs dargestellt, was Sache des Einzelnen ist und was Sache der Gemeinschaft ist, muss immer wieder auf's Neue ausgehandelt werden und obliegt somit dem politischen Willensbildungsprozess. Es ist nicht die Aufgabe von Sachbearbeiter*innen diese Zielvorgaben apodiktisch zu definieren, auch nicht nach gemeinschaftlicher Rücksprache.
Eigentlich sollte eine qualifizierte kommunale Kinderbetreuungsplanung (i.d.R. sind die Jugendämter hier zuständig) zunächst den körperlichen, geistigen usw. Entwicklungsstand der Kinder in den Gebieten darstellen sowie die soziale und wirtschaftliche Lage der Mütter und Väter. Einige der hierzu erforderlichen Daten liegen nicht nur facebook sondern auch den Jugendämtern vor. Aufbauend auf dieser Problemanalyse können dann nachhaltige Handlungsstrategien entwickelt werden. Dies sollte allerdings fachübergreifend erfolgen. Dazu zählt u.a. die Abstimmung der Siedlungsentwicklung mit der Gemeinbedarfsentwicklung.
Die Planungspraxis sieht allerdings völlig anders aus. Bei einem Neubaugebiet oder bei größeren Wohnungsbauvorhaben wird ein Bauleitplanverfahren erforderlich. Damit soll die Realisierung im Sinne des Gemeinwohles und den Zielen der Kommune in geordnete Bahnen gelenkt werden. Es ist eine abgestuftes Verfahren bei dem die „Träger öffentlicher Belange“ (vom privaten Versorger, den übrigen öffentlichen Ämtern bin hin zu den Kirchengemeinden) gezielt beteiligt werden. Den Bürgern wird hier umfangreich die Möglichkeit gegeben, ihre Anregungen und Bedenken zu äußern. Das Ganze ist streng formal geregelt. In der Praxis werden die Folgen auf die Natur und Landschaft ausführlichst abgehandelt, auch wenn nur ein Acker überplant wird. Diese meist extern vergebene, umfangreiche Untersuchung umfasst dann locker mal 50 Seiten der textlichen Begründung zum Bebauungsplan. Zwischen Stadt- und Landschaftsplanern bzw. Landschaftspflegern gibt es seit Jahren einen verbissenen geführten ideologischen Streit. Die einen wollen bauen, die anderen das verhindern - Victims of Groupthink. Die Folgenabschätzung des Gemeinbedarfes beschränkt sich wenn überhaupt auf den Hinweis, dass es in der Nähe zum Plangebiet eine Kindertagesstätte und eine Grundschule gibt. Soziale Folgen wie die Integrations- und die Selbstorganisationsfähigkeit des Gemeinwesen sind gar nicht bekannt. Allerdings handeln die Planer sozial: an der immissionsbelasteten Straße der soziale Mietwohnungsbau, dahinter die so lärmgeschützten Reihenhäuser des Mittelstandes und im fließenden Übergang zur freien Landschaft der Eigenheime der Betuchten. Diese inhaltliche Leere schafft Raum für Spekulationen, Ängste und Verschwörungstheorien. Bei einem Dutzend Eigenheimbauplätzen wird dann ein Verkehrschaos heraufbeschworen. Oder beim Bau einiger Mehrfamilienhäuser bzw. Stadtvillen wird eine Ghettobildung oder wie im Fall der Stadt Ratzeburg die Bildung eines „massiven sozialen Brennpunktes“ befürchtet (LN vom 17.02.2019). Wer zuvor behauptet, er würde günstigen Wohnraum für „sozial Schwache“ schaffen und tatsächlich aber die Nachfrage einkommensstarker, gut situierter Haushaltsgründer, voll berufstätige Paare ohne Kinder und betuchte Pensionäre abdeckt, sollte sich aber nicht über diese Reaktion wundern.
Es geht aber noch grotesker. Bis vor wenigen Jahren wurde in Niedersachsen aufgrund des Spielplatzgsetzes von der GRZ bzw. GFZ und der Baufläche eines Neubaugebietes auf den Spielplatzflächenbedarf geschlossen. Das sind Grenzwerte für die Bebaubarkeit von Grundstücken. Sie wurden allerdings noch nie auf Spielplätzen beobachtet. Zwar wurde diese Regelung inzwischen aufgehoben, was einigen Akteuren bis heute entgangen ist, andere meinen noch immer etwas für die Kinder tun zu müssen und wenden diese Regelung stoisch weiter an. Wie die VO-SEP geistert diese Spielplatzregelung wie ein Untoter durch die Amtsstuben. Ausführlicher dazu: Spielplatzbedarf. Mehr Freiräume für Kinder durch strengere gesetzliche Regelungen? Bei anderen Folgenabschätzungen wird ggf. auf Faustzahlen zurück gegriffen. Sie basieren noch immer fast unverändert auf dem Werk von Gottfried Feder „Die Neue Stadt“ aus dem Jahr 1939.
Kommen wir zu dem Thema Einzelhandel und den sog. Einzelhandelskonzepten. Um zu verstehen, was hier abläuft, müssen wir in die Anfänge der Raumplanung in die 1930er Jahre zurückkehren. Thünen hatte Jahre zuvor festgestellt, dass es einen Zusammenhang zwischen der Häufigkeit einer Ware auf den Märkten der Städte und der Distanz zu ihrem Herstellungsort gibt. So entstanden die Thünenschen Kreise. Christaller hat das dann in Süddeutschland 1933 empirisch nachgewiesen, allerdings mit sehr fragwürdigen Daten und Methoden. 1939 legt dann Gottfried Feder mit seiner deutschen Idealstadt nach. Dieses Modell wurde dann Grundlage für die Regelungen der Zulässigkeit für Versorgungseinrichtungen bzw. von Einzelhandelsgeschäften. Läden des täglichen Bedarfes (Brot, Milch, Butter, Mehl, Eier, Wurst, Gemüse) sind wohnungsnah zulässig und die übrigen (tönernes Geschirr, Wäschekommoden, Dreschflegel, Taschenuhren) nur an den abgestuften zentralen Orten. Das alles hat mit der heutigen Realität kaum noch etwa zu tun, bildet aber unvermindert die ideologische Grundlage in der Raum- und Stadtplanung. So werden u.a. die zentralen Orte von den Raumplanern bestimmt und in den Raumordnungsprogrammen bzw. Gebietsentwicklungsplänen dann bindend festgelegt. Nur in den zentralen Orten sind dann diese Läden, Einrichtungen usw. zulässig, deren Existenz an diesen Orten wiederum die zentralen Orte begründete. Das nennt sich autoreferentiell.
Auch vor diesem Hintergrund hat sich in Deutschland im Einzelhandel ein Oligopol von Rewe und Edeka sowie Aldi und Lidl herausgebildet. Sie allein generieren fast den gesamten Umsatz in den Einzelhandelsgeschäften (siehe ACNielsen Universen). Nicht erst seit dem Internethandel sondern bereits mit der zunehmenden zeitlichen und räumlichen Mobilität (Auto) und der Berufstätigkeit von Frauen (weg vom Herd) hat das Einzelhandelsmodell von Thünen/Christaller/Feder und der Raumordnung nichts mehr mit der Realität zu tun. Die Einzelhandelskonzepte basieren aber noch immer auf diesem Modell, da sie häufig auch die Grundlage für die baurechtliche Zulässigkeit von Vorhaben sind. Das hat absurde Folgen. Aldi und Lidl liefern sich einen harten Wettbewerb. Aldi will zur Kundenbindung die Aufenthaltsqualität verbessern und baut dazu derzeit seine Filialen um (siehe u.a. Lebensmittelzeitung vom 16.09.2016 Seite 38/39). D.h. es gibt nach dem Umbau zwar mehr Verkaufsfläche aber nicht mehr Artikel im Programm. Einige Städte und Gemeinden verbieten Aldi den Umbau, wenn überhaupt mit der Begründung, der Zuwachs an Verkaufsfläche würde den lokalen Einzelhandel beeinträchtigen. Hier wird von m² linear auf den Umsatz geschlossen. D.h. wenn niemand Kassettenrekorder, Kittelschürzen und Blusen mit Schulterpolstern kaufen will, muss einfach der Laden vergrößert werden? Außerdem wird gefordert, dass diese Geschäfte nur noch in den zentralen Lagen also in den Innenstädten sein sollen. Da gibt es aber meist gar keinen Platz mehr (Bsp.: Stadt Springe HAZ vom 14.02.2019). Die Käufer müssen dann von den Wohnsiedlungen am Rand der Stadt erst in das Kerngebiet der Innenstadt fahren (Zonierung s.u.). Die dort wohnen, gehören aber nicht gerade zur Zielgruppe der Discounter. Lidl geht es nicht viel besser. Deren Umbaumaßnahmen wurden in der prosperierenden Stadt Bad Bramstedt vom Landesplanungsamt bemängelt, weil damit der Umsatz des Rewe-Marktes beeinträchtigt würde (KN vom 19.02.2019). In diesem Zusammenhang wird die Unterversorgung des ländlichen Raumes mit Einzelhandelsgeschäften beklagt, u.a. in den Workshops zum sog. demographischen Wandel. In der Ortschaft Langenholtensen möchte ein Einzelhandelsunternehmen (nicht eines der o.g.) einen „Supermarkt“ errichten. Die Raumordner des Landkreises Northeim haben dies untersagt (HNA vom 11.02.2019). Nach ihren Berechnungen liegt der „Nahversorgungsanteil nur bei 47%“. Diese Beamt*innen haben gar keine Kenntnis über die Absatzwirtschaft, Marketingstrategien, den Wettbewerbsbedingungen im Einzelhandel und gar keine Kenntnis über Zielgruppen und deren Einkaufsverhalten, maßen sich aber in ihrer kindlichen Naivität an, international operierenden, erfolgreichen Unternehmern Ratschläge erteilen zu müssen. Den eklatanten Widerspruch ihres eigenen Verhaltens erkennen sie nicht. Während beruflich jede Wurst, Hose, Schuh und Handtasche gleich ist (wie in der DDR), differenzieren sie privat die Produkte bis ins allerkleinste reale und fiktive Detail.
Noch abenteuerlicher wird es, wenn die Kaufkraft ins Spiel kommt. Kaufkraft existiert real nicht. Es ist ein Konstrukt, das definiert wie viel die Verbraucher für ihren Konsum ausgeben können. Tun sie das vor Ort, bleibt nach dieser Theorie das Geld im Ort und die lokale Wirtschaft wächst. Also wenn die Milch im Dorfladen von den Kühen des Bauern von der privaten Molkerei am Ort stammt oder der Weizen vom Bauern im Dorf .. . der Mühle im Dorf ... der Bäckerei im Dorf ... In den 1930er und 1950er Jahren muss es das mal irgendwo gegeben haben. Möglicherweise ist es aber auch nur ein völkisch-verklärtes Traumbild (siehe Feder). Es ist jedoch die Grundlage für die nach wie vor gültige BauNVO, insbesondere für das „Dorfgebiet“ (MD). Dann würde die Kaufkraft tatsächlich am Ort bleiben. „Wenn die Filiale nicht bei uns gebaut wird, fliest die Kaufkraft ab“, verkündet der besorgte Ratsherr. Ja wo fliest sie denn? Wenn ein Einzelhandelskonzern seinen Laden im Nachbarort baut, entschwindet das Geld weiterhin in die gleichen Steueroasen und hat keine Folgen für den kommunalen Haushalt, liefert aber eine Entschuldigung für das unternehmerische Versagen des örtlichen Einzelhandels (meist den Stammtischfreunden). Wenn die Stadt bzw. Gemeinde aber erst noch die Erschließung herstellen muss, wird das sehr wohl haushaltsrelevant und dann zahlen die Gemeinden meist drauf. Gefangen in der Märchenwelt der Nahversorgung sind die Verantwortlichen dann bitter enttäuscht, wenn der Filialist nach ein paar Jahren wieder abzieht. Das sollte dann aber niemanden wirklich überraschen (siehe lfd. Berichterstattung in der Lebensmittelzeitung), nur dazu müsste man sich mit der Realität des Einzelhandelshandels und seiner Protagonisten auseinandersetzen. Statt die Unternehmensstrategie von Aldi, Lidl, Edeka und Rewe in den Einzelhandelskonzepten zu erläutern und deren lokale Folgen zu beschreiben, werden die Einzelhändler vor Ort (daseins)fürsorglich nach ihrer Befindlichkeit befragt. Und die erwarten dann, dass die Gemeindevertreter ihnen die Kunden in die Läden treiben und werden dabei von den Raumordnungsbeamt*innen unterstützt. Einzelhandelsunternehmen und auch die Geschäftsleute vor Ort sind in der Lage eigene Marktanalysen durchzuführen bzw. durchführen zu lassen. Dumm nur, dass Aldi dabei die Bertelsmannprognosen nutzt.
Aber das alles ist nur ein kleiner Einblick in dieses Geschäft. Auch die Versorgungs- und Einzelhandelskonzepte basieren auf toxischen Modellen. Während facebook, amazon und co alles von und vor dem Konsumenten weiß, leben die kontrollierenden Raumplaner und Einzelhandelskonzepthersteller noch immer in den 1930er Jahren oder in einer selbst generierten absonderlichen Phantasiewelt. Viele der Einzelhandelskonzepte ähneln in fataler Weise dem Werk von Gottfried Feder „Die neue Stadt“ von 1939, methodisch sind sie nahezu deckungsgleich. Die Wiedergabe ist hier nicht möglich, da die Suchalgorithmen die Hakenkreuze in den Grafiken erkennen und daraufhin diese Seite sperren würden.
Werfen wir noch einen Blick auf die Verkehrskonzepte. Hier kommen tatsächlich Simulationsmodelle zum Einsatz. Sie dienen vornehmlich der Verkehrslenkung. D.h. man kann recht gut vorher sehen, was passiert wenn eine Straße gesperrt, ausgebaut oder neu gebaut wird. Einige können sogar die Folgen von Maßnahmen beim ÖPNV oder bei Radwegen simulieren. Sie erklären aber nicht, warum Verkehr entsteht oder warum sich Menschen überhaupt im Raum bewegen. Hätte ich alles vor Ort, bräuchte ich gar kein Transportmittel und auch keine Verkehrsplaner. Das ist aber in Deutschland verboten. Die Raumordnung klassifiziert, ordnet und zoniert dann räumlich das gesamte Leben in Wohnen, Arbeiten, Konsum, Erholung usw.. Das wird möglichst homogen gebündelt, weit voneinander getrennt und hierarchisch geordnet (siehe u.a. Raumordnung und BauNVO). Um das dann wieder miteinander zu verbinden, gibt es darauf optimierte Verkehrstrassen. Das Konzept stammt aus den 1930er Jahren (s.o.). Verkehrsplaner streiten dann gerne über den Modal-Splitt, d.h. über den Anteil der genutzten Verkehrsmittel (PKW, Bus, Fahrrad usw.). Ablenkung. Nicht nur die Orte werden in der Raumordnung hierarchisiert, sondern auch der Verkehr (Autobahn, Bundesstraße, Landesstraße, Kreisstraße ...). Alle hierarchischen Systeme sind sehr störanfällig. Daher hatte das Militär auch das InterNet entwickelt. Bestenfalls können die Verkehrsplaner die momentan aktuellen Ziel- und Quellgebiete des Verkehrs identifizieren. Über die demographischen Veränderungen in den Gebieten und das daraus resultierende Verkehrsverhalten wissen sie so gut wie nichts und wollen es auch gar nicht wissen. Alle Versuche zur Zusammenarbeit wurden bislang abgewiesen. Auch in dieser Welt gebären dann Neubaugebiete Menschen d.h. Verkehrsteilnehmer. Die fehlende Nähe zur realen Welt dieser Verkehrsmodelle hat dann auch zur Folge, dass wegen dem befürchteten massiven Verkehrsaufkommen eines geplanten Neubaugebietes für ein Dutzend Eigenheime die Bürger heftig protestieren. Auch in der Verkehrsplanung kommen toxische Modelle zum Einsatz. Da sie die Ursachen für die Bewegung der Menschen im Raum nicht beachten bzw. gezielt ausschließen und damit auch nicht die Veränderungsprozesse erfassen können, um sie dann ggf. steuern zu können, sind alle Verkehrsentwicklungskonzepte derart mangelhaft, dass sie letztendlich für die Entwicklung des Gemeinwesen bzw. einer Stadt nutzlos sind.
Die gesamte Landesentwicklung, Raumordnung, Stadtplanung, Landschaftsplanung oder Landespflege basiert auf toxischen Modellen die allenfalls zufällig und in Fragmenten etwas mit der Realität zu tun haben. Hier muss noch auf die „Eingriffsregelung“ eingegangen werden. Dabei wird ersichtlich, wie ein gut gemeintes Vorhaben an der Realität scheitert, wenn die gelebte Wirklichkeit in der es hinein geworfen wird, gar nicht oder nur mangelhaft erfasst wird (Gesetzesfolgenabschätzung). Ganz im Gegenteil zu den Folgen auf den Gemeinbedarf wird im Zuge der Bauleitplanverfahren der „Eingriff in Natur und Landschaft“ umfangreich abgehandelt. Völlig unabhängig von der tatsächlichen Artendiversität sind Baugebiete hier immer schlechte Biotope, die gute Biotope vernichten. Dafür muss ein Ausgleich erfolgen. Um dies zu regeln, gibt es differenzierte Verrechnungsmodelle (ausnahmslos WMD). Ursprünglich sollten die tatsächlichen Folgen der Vorhaben in den gegebenen komplexen Ökosystemen genau beschrieben und dann geeignete Maßnahmen entwickelt bzw. festgelegt werden, um die negativen Folgen möglichst ganz zu vermeiden. Dazu waren aber nur die sehr wenigen Fachleute aus der Ökosystemforschung in der Lage. Es gab aber hunderte, arbeitslose Biolog*innen die Biotope kartieren konnten. Also beließ man es bei den Ersatzmaßnahmen. So entstand in Deutschland der völlig abgehobene Ablasshandel der Bauleitplanung, ohne Gesamtnutzen für den Arten und Biotopschutz.
Seit Jahren und nahezu flächendeckend werden bei der Ermittlung des Kinderbetreuungsbedarfes, der zu erwartenden Schülerzahlen, den erforderlichen Lehrern, Erziehern und Pflegepersonen, dem Wohnungsbedarf, den Spiel- und Sportstätten, den Friedhöfen, Verkehr, Einzelhandel usw. dilettantisch Berechnungsmodelle zusammengebastelt, kommen völlig untaugliche irreführende Prognosen in Anwendung und werden völlig willkürlich Zielvorgaben von Verwaltungsmitarbeiter*innen getroffen. Da gebären dann halt mal Wohneinheiten ewig sesshafte und nie alternde Menschen. Ein erschreckend niedriges Leistungsniveau. Folge sind Fehlinvestitionen, Haushaltsdefizite, Erpressbarkeit, Frustration, Überlastung, schwindende Glaubwürdigkeit und Zweifel an der kommunalen Selbstverwaltung und der Demokratie. Der Hype um die Fakenews und alternativen Fakten lenkt von der eigentlichen Entwicklung ab, dem rasenden Verlust der rationalen Vernunft und die Flucht in Scheinwelten, Hauptsache es fühlt sich gut an. Damit der Schein gewahrt wird, gibt es völlig unverbindlich politisches Kabarett und populärwissenschaftliche Sendungen. Sie machen uns glauben, dass wir in einer aufgeklärten Welt leben. Stadthagen 18. Februar 2019, +17 Grad im Schatten. Deutschland ein Wintermärchen. Oder sind wir da mal wieder nur „traumwandlerisch“ unterwegs?
Was ist zu tun? Kein Mitleid und keine Nachsicht gegenüber toxischen Modellen und fatalen Prognosen! Decken wir ihre Manipulationen und absurden Konstruktionen auf! Zeigen wir wie lächerlich sich unsere politischen Vertreter tagtäglich machen, wenn sie auf dieser Grundlage stolz einstimmige Beschlüsse fassen oder wenn sie sich zum Erfüllungsgehilfen angelernter Sachbearbeiter bei den statistischen Landesämtern oder den studentischen Hilfskräften der Bertelsmannstiftung degradieren lassen! Und da gibt es viele Handlungsmöglichkeiten. Kommentare bei facebook und co. sind allerdings nichts weiter als unverbindliche Ablenkungen (Placebos) und viele der verantwortlichen alten Männer, nehmen diese Welt ohnehin nicht zur Kenntnis. Bei Verwaltungen existiert nur etwas, wenn es „aktenkundig“ wird. Die Bauleitplanung gibt allen sogar das Recht „Anregungen und Bedenken“ gelten zu machen. Das hat dann formale und rechtliche Konsequenzen. Flächennutzungspläne für die Städte und Gemeinden oder die Gebietsentwicklungspläne bzw. Raumordnungsprogramme für Kreise und Regionen oder die Landesentwicklungspläne basieren fast ausnahmslos auf den fatalen Bevölkerungs- und Wohnungsbedarfsprognosen. Statt politisch zu gestalten, wird hier reaktionär verwaltet. Wenn ein Neubaugebiet oder ein größeres Bauvorhaben geplant wird, ist ein Bauleitplanverfahren erforderlich. Sie werden aus dem Flächennutzungsplan abgeleitet. In den Begründungen dazu, gebären noch immer erdachte Wohneinheiten ewig sesshafte und nicht alternde Menschen oder werden die sozialen Folgen und die Folgen auf den Gemeinbedarf völlig ignoriert. Meist wird dies einstimmig so beschlossen. Schulentwicklungspläne oder Planungen zur Kinderbetreuung, Wohnungs-, Einzelhandels- und Verkehrskonzepte alles gehört auf den Seziertisch. Auch hier kann aufklärerisch Einfluss genommen werden. Zudem bietet fast jede öffentliche Sitzung die Möglichkeit, Fragen an die politischen Vertreter und die Verwaltung zu stellen. Nur wenn niemand widerspricht, glauben sie schließlich selber an ihre eigenen Lügen. Es ist nicht akzeptabel, dass weiterhin unqualifizierte Leute, nur weil sie es schon mehrmals gemacht haben, beauftragt werden und dann im stillen Kämmerlein Pläne und Konzepte fabulieren, die anschließend von politischen Vertretern beschlossen werden, die ganz offensichtlich gar verstanden haben, was sie da beschließen. Jede Bedarfsermittlung, jede Planung und jedes Konzept muss auf Wirksamkeit und Effizienz geprüft werden und das ist dann zu dokumentieren. Jede Bedarfsermittlung, jeder Plan und jedes Konzept zur Schulentwicklung, Kinderbetreuung, Sozialplanung, Wohnraum, Verkehr, Einzelhandel, Spiel- und Sportstätten, medizinische Versorgung, Friedhof usw. sollte frühzeitig veröffentlicht werden und jeder Bürger und jede Bürgerin und jeder „Träger öffentlicher Belange“ sollte das Recht und die Gelegenheit haben, sich dazu äußern zu können. Und damit muss der Verfasser der Pläne und Konzepte sich dann qualifiziert auseinandersetzen (wie in der Bauleitplanung seit 50 Jahren). So werden wir die Qualität unserer Arbeit am Gemeinwesen schrittweise verbessern können. Erst etwas zusammen basteln, um es dann stoisch verteidigen zu müssen, bringt uns keinen Schritt weiter. Und wir brauchen mehr qualifizierte Fachleute für Modellbildung und Simulation, endlich einen wissenschaftlich fundierten Studiengang Stadtentwicklung. Die paar wenigen, die wir heute in Deutschland haben, reichen bei weitem nicht. Mehr qualifizierte Ausbildung!
Wie die modernen technologischen Fähigkeiten und die umfangreiche Datenbasis demokratisch zur Gestaltung der Zukunft nutzbringend eingesetzt werden kann, wird im nachfolgenden Kapitel dargestellt.
Mit detaillierter Kenntnis der Wirkungszusammenhänge und der dynamisch ablaufenden Prozesse ist es möglich, Aussagen zum weiteren Verhalten eines Systems zu machen. Aufgabe ist es, die gesellschaftlichen und politischen Zusammenhänge zu analysieren und dann alle politischen Handlungsmöglichkeiten aufzuzeigen mit den daraus resultierenden Folgen.
Kennzeichen eines jeden gesellschaftlichen Systems ist ihre Komplexität und die daraus resultierende zeitliche Dynamik. Daher müssen in diesem Fall die Wirkungszusammenhänge und die ablaufenden Prozesse untersucht und exakt beschrieben werden. Daraus ist dann ein Modell zu entwickeln, mit dem die weitere Entwicklung einschließlich der Eingriffe in das System sicher abgeschätzt werden kann.
Ein anpassungsfähiges komplexes System ist ein offenes System, das aus zahlreichen Einzelelementen besteht, die nicht linear durch Wechselwirkungen miteinander verbunden sind und eine einzige, organisierte und dynamische Einheit bilden, die fähig ist, sich zu entwickeln und an die Umwelt anzupassen (etwa eine Stadt oder Gemeinde). Nicht linear bedeutet, dass, auch wenn sich der Input regelmäßig verändert, der Output sich unregelmäßig und nicht proportional zur Veränderung des Input verhalten kann. In einem komplexen System sind die Beziehungen zwischen den Elementen wichtiger als die Kennzeichen der Elemente. Bei komplexen Systemen (mit nicht linearen Zusammenhängen, Speichereffekten, Rückkoppelungen usw.), wie dem der Bevölkerungs- und Wohnungsbestandsentwicklung, ist eine Einschätzung der möglichen Entwicklungen mit Hilfe eines verhaltenserklärenden, strukturgültigen, computerisierten Simulationsmodells möglich.
Ausgang für jede Simulation ist die Formulierung eines Modells der zu betrachtenden Wirklichkeit. Diese Modelle werden zunächst nur verbal umschrieben, dann in mathematische Regeln gefasst und in eine Programmiersprache übersetzt. Anschließend wird die Gültigkeit des Modells anhand der bisherigen Entwicklung überprüft.
Um eine realistische Beschreibung des wahrscheinlichen Systemverhaltens zu bekommen, müssen auch über die externen Einflüsse oder internen Strukturverschiebungen Annahmen gemacht werden. Diese Annahmen betreffen die Art, den Zeitpunkt (oder die zeitliche Verteilung) und die Stärke von äußeren Einwirkungen oder Ereignissen. Im Allgemeinen wird es sich um eine Vielzahl von möglichen Einflüssen handeln, die zunächst in beliebiger Kombination eintreten können. Die vollständige Untersuchung beliebiger Kombinationen ist offensichtlich aussichtslos. In der Praxis der Bedarfs- und Folgenabschätzung wird die Vielfalt der möglichen Kombinationen externer Einwirkungen in Szenarien zusammengefasst. Ein Szenario steht dabei unter einer bestimmten Leitidee, an der sich die Auswahl der Art und Stärke der äußeren Einwirkungen orientiert. Diese Leitidee bestimmt die Grundzüge der externen Entwicklung und wird benutzt, um einen im Rahmen dieser Grundannahmen plausiblen und in sich konsistenten Satz von externen Parametern abzuleiten. Die Annahmen des Szenarios sollten relativ bruchlos an die historische Entwicklung anknüpfen.
Mit der strukturgetreuen Beschreibung des Systems, den Daten für seinen Anfangszustand und der Vorgabe externer Einwirkungen über den interessierenden Zeitraum in Form von Szenarien ist es im Prinzip möglich, die zu erwartende Entwicklung zu beschreiben. Bei komplexen Systemen, wie dem der Bevölkerungsentwicklung, ist die Ableitung der zu erwartenden Entwicklung in Anwendung eines computerisierten Simulationsmodells möglich. Dies ermöglicht auch die Wirkung externer Eingriffe in das System abschätzen zu können, seien sie nun gewollt (Planung) oder ungewollt (Naturkatastrophen, Wirtschaftskrisen, Epidemien usw.).
Schon während des Studiums der Stadt- und Landschaftsplanung und bei meiner Arbeit im Bereich der Umweltsystemanalyse bzw. Ökosystemforschung hatte ich Ende der 1980er Jahre ein Computerprogramm entwickelt, mit dem die Bevölkerungs- und die Wohnungsbestandsentwicklung einer Stadt oder Gemeinde kleinräumig und in kleinen Zeitschritten für einen längeren Zeitraum simuliert werden kann. Es war von Beginn an weitaus komplexer als alles was zu diesem Zeitpunkt „auf dem Markt war“, da es u.a. den ganz wesentlichen Einflussfaktor Wohnen berücksichtigte. Das Simulationsprogramm wurde auf Basis einer geläufigen, allgemein einsetzbaren Programmiersprache entwickelt. Diese flexibel einsetzbare Programmiersprache ermöglicht es erst, das Simulationsprogramm ohne Einschränkungen ganz nach den Anforderungen des Modells entwickeln zu können (Tabellenprogramme sind dazu gar nicht in der Lage). Der Programmieraufwand und der damit verbundene Entwicklungs- und Evaluierungsaufwand ist sehr umfangreich (pro Lauf etliche Millionen Rechenvorgänge). Das Simulationsprogramm wird seit Jahren fortwährend aktualisiert, verifiziert und weiterentwickelt. Seit Mitte der 1990er Jahre wurden etwa 70 Städte und Gemeinden insbesondere in Norddeutschland und rund 100 Gutachten mit Hilfe dieser Methode und dieses Instrumentes bearbeitet (dokumentiert auf fast 30.000 Seiten). Liste der Gutachten Setzt die Kommune eines der dargestellten Szenarien um, gibt es nach 10 bis 15 Jahre keine Abweichung von den berechneten Werten, d.h. es ist das derzeit genaueste Simulationsmodells auf diesem Gebiet. Allerdings wird dies gar nicht angestrebt (Operation gelungen, Patient tot). Entscheidend ist, dass die Verantwortlichen ihre Lage, die Handlungsmöglichkeiten und die Folgen kennen und daraus dann ihre Schlüsse ziehen. Das führte dann immer wieder zu geänderten Strategien, um die in den Szenarien dargestellte Entwicklung bzw. deren ungewollten Folgen zu verhindern. Gerade dann war die (meine) Arbeit erfolgreich.
Mein Arbeitsgegenstand sind Städte und Gemeinden. Die Systemanalyse und Computersimulation kann aber vielfältig eingesetzt werden, u.a. zur Personalplanung, Marketing, Katastrophenschutz. Computersimulationen sind auch kein Selbstzweck. Um das Entwicklungspotential einer Stadt oder Gemeinde erfolgreich, effizient und nachhaltig nutzen zu können, muss dieses erst einmal erkannt und dann in einer abgestimmte, fachübergreifende Stadt- bzw. Gemeindeentwicklung operativ umgesetzt werden. Die Simulation und Szenarien sind Werkzeuge der Stadt- und Gemeindeentwicklung.
Um die Entwicklungsmöglichkeiten für eine Kommune erkennen und nutzen zu können, müssen also die Wirkungszusammenhänge und die ablaufenden Prozesse in der Kommune und in ihrem Umfeld bekannt sein und berücksichtigt werden. Erst so werden die Gestaltungsmöglichkeiten und deren Folgen auf die weitere Entwicklung ersichtlich. Die Folgen reichen von der Kinderbetreuung, der Schulentwicklung, der technischen Infrastruktur, der Entwicklung von Wohnraum, Handel, Handwerk und Gewerbe bis hin zum Friedhofsflächenbedarf. Das hat dann wiederum Einfluss auf die Entwicklungsmöglichkeiten.
Bei komplexen, dynamischen Systemen, wie dem der Bevölkerung einer Kommune, ist eine Einschätzung der möglichen Entwicklungen mit Hilfe des verhaltenserklärenden, strukturgültigen, computerisierten Simulationsmodells möglich. Die Bevölkerungsentwicklung wird zudem insbesondere durch die Bauland- und Wohnungsbaupolitik und durch weitere Maßnahmen der Kommunen beeinflusst und kann damit auch gesteuert werden. Um die Vielzahl der sich zudem häufig widersprechenden Entscheidungen und Maßnahmen erkennen und operativ nutzen zu können, werden zur Bestimmung der Wohnraum- und Wohnbaulandnachfrage sowie der Bevölkerungs- und Gemeinbedarfsentwicklung verschiedene Szenarien erarbeitet. Die Szenarien beschreiben dann i.d.R. die grundlegenden Handlungsmöglichkeiten bzw. Handlungskonzepte. Erst damit kann die Computersimulation der Bevölkerungs- und Wohnungsbestandsentwicklung und die Folgenabschätzung durchgeführt werden.
Diese Vorgehensweise bietet noch weitere Vorteile. Die Simulation der Bevölkerungs- und Wohnungsbestandsentwicklung ermöglicht eine zeitliche und räumliche Abstimmung der Baulandausweisung mit den Aufnahmekapazitäten der Gemeinbedarfseinrichtungen. Bei einem unabwendbaren Bevölkerungsrückgang werden auf dieser Grundlage Strategien und Maßnahmen zur Konsolidierung entwickelt. Bestehen die Möglichkeiten für ein Bevölkerungswachstum, werden Strategien und Maßnahmen entwickelt, die ein Wachstum unter optimaler Ausnutzung der vorhandenen Ressourcen gewährleisten. Die Computersimulation ermöglicht es, das Wohnraum- und Baulandnachfragepotential am jeweiligen Standort einzugrenzen. Außerdem wird auf Grundlage der Situationsanalyse die Nachfragestruktur nach Wohnraum und Bauland der zuziehenden bzw. anzuwerbenden Bevölkerung bestimmt. Zur Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung eines Flächennutzungsplanes werden wesentliche Grundlagen erarbeitet. Mit Hilfe der Computersimulation werden Veränderungsprozesse identifiziert, die möglicherweise erst mittel- oder langfristig virulent werden. Probleme werden so frühzeitig erkannt, Handlungsschwerpunkte können gesetzt und rechtzeitig geeignete Maßnahmen eingeleitet werden. Allen Gruppen, Bürgerinnen und Bürgern werden die demographischen Veränderungen in ihrer eigenen Gemeinde aufgezeigt. Erst so werden die Voraussetzungen für nachhaltige Problemlösungen geschaffen, einschließlich der Haushaltskonsolidierung. Meine Arbeit verstehe ich als ein Beitrag zur Stadt- bzw. Gemeindeentwicklung, es sollen keine Vorgaben getroffen werden. Für mich ist entscheidend, dass die Akteure möglichst alle Handlungsmöglichkeiten und deren Konsequenzen kennen. Ziel ist es, eine möglichst breite und fundierte Informationsbasis zu schaffen, auf der dann die Verantwortlichen eine qualifizierte Entscheidung über die Zukunft ihrer Kommune treffen können. Bei meinen Arbeiten werden stets die Handlungsmöglichkeiten und die daraus resultierenden Konsequenzen aufgezeigt.
Die Bearbeitung lässt sich grob in mehrere Arbeitsschritte unterteilen. In einer umfassenden systemwissenschaftlichen Analyse wird zunächst die Bevölkerungs-, Beschäftigungs und Wohnungsbestandsentwicklung in der Stadt bzw. Gemeinde im wirkungsrelevanten Umfeld untersucht, einschließlich potentieller Einflussfaktoren. Ziel dieser Analyse ist es, die auflaufenden Entwicklungsprozesse und die aktuelle Ausgangslage zu erfassen. Dazu wird auch die bisherige jüngere Entwicklung mit Hilfe des Computersimulationsprogramms rekonstruiert. Das ermöglicht dann auch die Verifizierung des Modells. Dabei gelten nur die externen Eingriffe in das System als variabel. Außerdem ist zu klären, wie sich die Kommune gegenwärtig im näheren Umfeld positioniert, welche Besonderheiten vorliegen und zu beachten sind. Ebenso werden die Veränderungsprozesse innerhalb der Stadt bzw. Gemeinde analysiert. Auf Basis der Situationsanalyse erfolgt eine Ermittlung der realistischen Entwicklungsmöglichkeiten der Kommune. Dabei ist auch zu klären, welche derzeitigen und zukünftigen Rahmenbedingungen vorliegen, die einen Einfluss auf die Entwicklungsmöglichkeiten nehmen. Zur Einschätzung der realistischen Entwicklungsmöglichkeiten ist die Entwicklung möglicher Konkurrenten von Bedeutung. Unter Berücksichtigung der Entwicklungsziele der Stadt bzw. Gemeinde werden hierauf aufbauend verschiedene Szenarien einer möglichen, realistischen Entwicklung formuliert. Sie umschreiben gleichzeitig die Handlungsoptionen. Zur Bestimmung der daraus resultierenden Bevölkerungs- und Wohnungsbestandsentwicklung erfolgte eine Computersimulation kleinräumig und in kleinen Zeitschritten für die nächsten 15 bis 20 Jahre. Die Kleinräumigkeit ist zwingend erforderlich, um die Segregation und u.a. deren demographische Folgen erfassen zu können sowie aufgrund des Simpson-Paradoxon. Damit wird eine genaue Folgenabschätzung möglich. Die Folgenabschätzung konzentriert sich i.d.R. zunächst auf die Handlungsfelder und insbesondere auf die Pflichtaufgaben einer Kommune, also Kinderbetreuung (Krippe, Kindergarten, Hort), allgemein bildende Schulen sowie Spiel und Sport, Altenpflege und Bestattung. Hier wird der Bedarf nach Art, Umfang und Zeitpunkt bestimmt. Es wird geklärt, ob beispielsweise der Neubau oder die Erweiterung einer Einrichtung erforderlich wird, ob nur eine vorübergehende Bedarfsspitze abzufangen ist oder Einrichtungen zusammengelegt, ganz oder teilweise geschlossen werden können. Dazu gehört aber auch die fachübergreifende Abstimmung der Siedlungsentwicklung mit der Gemeinbedarfsentwicklung. Auch hier wird geklärt, welche derzeitigen und zukünftigen Rahmenbedingungen vorliegen, die einen Einfluss auf den Gemeinbedarf nehmen. Basierend auf dieser Informationsgrundlage werden Handlungsstrategien und u.a. mögliche Maßnahmen zur effizienteren Auslastung der vorhandenen oder geplanten Gemeinbedarfseinrichtungen aufgezeigt. Auch hier werden stets alle Handlungsmöglichkeiten und die daraus resultierenden Konsequenzen aufgezeigt. Darüber hinaus werden neue Handlungsfelder identifiziert und konkretisiert, die derzeit in der Regel noch nicht Gegenstand kommunalen Handelns sind. Einige Forderungen auch gegenüber der Kommune, werden mit dem „demographischen Wandel“ begründet. Auch hier wird klar gestellt, ob dies im vorliegenden Fall überhaupt zutrifft und welche Intension hier vorliegt (siehe einleitende Ausführungen). Die Systemanalyse und Computersimulation ist Stand der Technik. Jedes neue Flugzeug fliegt zuerst auf dem Computer. In der Stadt- und Gemeindeentwicklung ist diese Technik aber noch immer die absolute Ausnahme.
Anmerkungen vom 27.03.2020 anlässlich der Corona-Pandemie: Spätestens jetzt sollte klar sein, dass die üblichen Fortschreibungen der Vergangenheit jeglicher Art in die weite Zukunft willkürlich, irreführend, nutzlos und gefährlich sind. Sie lullen den Betrachter ein. Es wird eine vorhersehbare nicht veränderbare Entwicklung suggeriert. Selbst wie etwa auf den so prognostizierten sog. demographischen Wandel zu reagieren ist (weniger, bunter, älter), ist in dieser Vorstellung gegeben und wer es nicht verstanden hat, der wird mittels steuerbegünstigter Stiftungen so lange belehrt, bis er es endlich kapiert hat. Dann braucht man sich über nichts mehr eigene Gedanken machen, geschweige den etwas zu hinterfragen. Man muss nur die Erwartungen erfüllen, dann wird alles gut. Traumwandlerisch. Aber die Realität ist keine Wunschvorstellung.
Dagegen will die systemwissenschaftliche Vorgehensweise die Realität erfassen, beschreiben und sie dann gezielt verändern. Dabei geht es um Prozesssteuerung. Außerdem wurde die Systemanalyse und Computersimulation realer Systeme entwickelt, um die Folgen externer Eingriffe in das System besser ein- und abschätzen zu können, um aus dieser Erkenntnis heraus entsprechende Handlungsstrategien entwickeln zu können. Untersucht wird hier die Sensitivität des Systems auf exogene singuläre Ereignisse. Dazu gehören auch Katastrophen, die sich scheinbar unvermittelt ereignen: Naturkatastrophen wie Überschwemmungen, Erdbeben und Waldbrände, eskalierende bewaffnete Konflikte und die resultierenden Flüchtlingsbewegungen, Epidemien oder auch ein Finanz- oder Börsencrash usw.. Schwer bestimmbar ist aber i.d.R. nur der Zeitpunkt, wann das Ereignis stattfindet. Unvorbereitet ist man, wenn man gar nicht weiß wie das System darauf reagiert und was dann zu tun ist. Erst diese Unkenntnis führt dann zur Krise. Bei Naturkatastrophen wissen wir i.d.R. nicht, wann sie stattfinden. Wir können aber die Wahrscheinlichkeit benennen und dann vorbereitet sein. Die Finanzkrise, die Flüchtlingskrise die Corona-Pandemie war aber sehr wohl zu erwarten. Diese Kenntnisse lagen vor, aber die Warnungen wurden ignoriert oder sogar aktiv verschleiert (Panikmache, irrelevante Einzelmeinung). Hätten die Verantwortlichen zugehört und gehandelt, wäre vieles ganz zu verhindern gewesen (Banken- und Finanzkrise) oder in die Folgen hätten zumindest erheblich abgeschwächt werden können. Diese Chance wurde aber grob fahrlässig nicht genutzt. Es gab genug Zeit, Mittel und Ressourcen um vorbereitet zu sein. Um diese Katastrophen bzw. Ereignisse bewältigen zu können, bedarf es geeigneter, wirksamer und effizienter Maßnahmen, Instrumente, Institutionen und Vorgehensweisen. Mit Hilfe der Systemanalyse und Computersimulation realer Systeme können die Folgen von Katastrophen bzw. Ereignissen (exogene Eingriffe in das System) recht genau abgeschätzt werden und es können entsprechende Handlungsstrategien entwickelt werden. Also: Beschreibung des realen Systems, Modellbildung, Computersimulation dieser Ereignisse, Entwicklung von Handlungsstrategien, Instrumente, Institutionen und Maßnahmen, deren Folgenabschätzung, Beschreibung von Indikatoren um das Ereignis frühzeitig zu erkennen (Frühwarnsystem) und dann regelmäßige praktische Übungen (Manöver).
Jetzt ist es angesagt, sich für die Zeit nach der Pandemie vorzubereiten, auch um sich einen Wissensvorsprung zu sichern. Welche Aufgaben bleiben? Was kommt hinzu und auch was hat sich dann möglicherweise auch erledigt? Auch hier können mit Anwendung der Systemanalyse und Computersimulation diese Fragen u.a. für die kommunalen Verantwortungsträger beantwortet werden. Wer aber beispielsweise den sog. Wohnungsbedarf nur aufgrund linearer Fortschreibungen ermittelt hat, kann auch darauf keine Antworten geben. Das gilt auch für all die anderen mit der gleichen Methode erstellten Bevölkerungsprognosen und Gemeinbedarfsermittlungen. Hier rächt sich die mit dieser Vorgehensweise verbundene Verschleierung der tatsächlichen Verhältnisse und grotesker Selbstüberschätzungen. All diese Prognosen und Bedarfsberechnungen mit ihren willkürlichen linearen Projektionen, Durchschnittswerten, erfundenen Zusammenhängen sind nun für jeden ersichtlich nutzloses Zeug und rausgeschmissenes Geld (WMDs). Nur wer die tatsächlichen Wirkungszusammenhänge und ablaufenden Prozess kennt, also weiß wie das System funktioniert, kann Antworten auf die anstehenden Fragen und neuen Herausforderungen geben. Auch das ist mit der Methode der Systemanalyse und Computersimulation möglich.
Bad Eilsen 2019/2020
Dipl.-Ing. Peter H. Kramer
Den fatalen Prognosen habe ich mich auf meiner Internetseite Bevölkerungsprognose ausführlicher gewidmet.
Informationen zu meinem Büro für angewandte Systemwissenschaften in der Stadt- und Gemeindeentwicklung mit einigen Kurzzusammenfassungen meiner Gutachten gibt es auf der Internetseite Kramergutachten. Anfragen usw. bitte auch über das Büro.
Weitere Texte/Ausarbeitungen zum Thema Gemeinbedarf/Daseinsvorsorge:
Anmerkungen zum Wohnungsbedarf
Keine Wohnung, kein Baugrundstück gefunden? Dann wohn halt heute nicht und morgen zwei mal! Warum es gar nicht möglich ist, einen Wohnungsbedarf zu decken und
wie ein Stadt bzw. Gemeinde die Wohnungsfrage doch beantworten kann. April 2020 download
Wohnbauland und Eigenbedarf
Die willkürliche Begrenzung auf eine undefinierte Eigenentwicklung in der Landesplanung und Raumordnung. August 2021 download
Haushalte und Wohnungsbedarf
Warum aus der statistisch erfassten Haushaltsentwicklung nicht auf einen Wohnungsbedarf geschlossen werden kann. 2005
download
Rezensionen vorliegender Bevölkerungs- und Wohnungsmarktkonzepte :
Bevölkerungsprognose LSN, Wohnraumversorgungskonzept Landkreis Hameln-Pyrmont - Auszug meines Gutachtens für die Stadt Hessisch Oldendorf im Landkreis Hameln-Pyrmont (Niedersachsen) von 2017
download
Bevölkerungsprognose Statistikamt Nord, Wohnungsmarktkonzept Quickborn - Auszug meines Gutachtens für die Stadt Bad Bramstedt im Kreis Segeberg (Schleswig-Holstein) von 2018
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Kritik zu der häufig praktizierten Schulentwicklungsplanung in Niedersachsen. 2009 download
Schulschließung !? 2016 download
Spielplatzbedarf. Mehr Freiräume für Kinder durch strengere gesetzliche Regelungen? 2009 download
Der demographische Wandel: weniger, bunter, älter? Eine kurze Anmerkung zu der häufig unüberlegt gebrauchten Phrase. 2014 download
Der inflationäre Prozess kommunaler und staatlicher Leistungen. Warum in Deutschland aufgrund des sog. demographischen Wandels das Gemeinbedarfsangebot auch ohne ersichtliche Ursache fortwährend ansteigt. 2005
download
Ursprung und Praxis der Richtwerte und Faustzahlen in der kommunalen Planung bzw. im Bereich der Daseinsvorsorge. 2020 download
Das umfassende System von Kriterien zur Einschätzung und Beurteilung der Lebens- und Entwicklungsfähigkeit einer Kommune download
Zu beantwortende Fragen bei kommunalen Vorhaben/Investitionen
Gerade bei größeren kommunalen Vorhaben und Investitionen war immer wieder zu beobachten, dass die grundlegenden Fragen erst im Laufe der Beratungen, gelegentlich sogar erst am Ende gestellt wurden. Weil man dann schon soviel Arbeit investiert hat, wurde es dann trotz aufkommender grundsätzlicher Bedenken durchgezogen, das weit fortgeschrittene Vorhaben abgebrochen oder man begann wieder von vorne. Einige verlieren in der eingefahrenen Verwaltungsroutine das eigentliche Ziel aus den Augen. Auf Basis meiner langjährigen Berufserfahrung habe ich für engagierte bzw. betroffene Bürger*innen, Kommunalpolitiker*innen und Verwaltungsmitarbeiter*innen zur Unterstützung einige Fragen gelistet, die beantwortet werden sollten, bevor Vorhaben eingeleitet bzw. Beschlüsse gefasst oder erwirkt werden. Daraus können auch die Leistungsanforderungen für Kindergartenbedarfspläne, Schulentwicklungspläne, Sportstättenbedarfsplanungen und Wohnraum- oder Siedlungsentwicklungskonzepte abgeleitet werden.
Derzeit gibt es folgende Themen zum Download:
a) Schulschließung (gilt abgewandelt auch für Neubau und Erweiterung)
b) Neubau oder Erweiterung einer Kindertagesstätte
c) Neubau einer Sportstätte (Sportplatz, Sporthalle, Schwimmbad usw.)
d) Neues Wohngebiet
Der weitgehend übereinstimmende Text dieser Homepage als pdf-Version:
Peter H. Kramer: Ermittlungen zum Gemeinbedarf . Eine kritische Auseinandersetzung mit der Praxis von Bedarfsberechnungen und wie es besser geht. 2019/2020 download
Peter H. Kramer hat Stadt- und Landschaftsplanung an der Universität Gesamthochschule Kassel studiert, war Ende der 1980er Jahre wissenschaftlicher Mitarbeiter der Forschungsgruppe Umweltsystemanalyse der Universität Kassel und danach zunächst als Stadtplaner der Städte Bamberg und Sehnde tätig. Seit 1992 leitet er das eigene Büro für angewandte Systemwissenschaften in der Stadt- und Gemeindeentwicklung. Das unabhängige Büro enthält keine Subventionen, keine Zuschüsse, keine Förderungen, keine Steuerbegünstigungen, keine Unterstützung durch Lobbyisten oder Interessenvertretungen usw.. Im Gegensatz zu den großen Mitwettbewerbern erhält das Büro auch keinerlei Unterstützung irgend welcher Art aufgrund der Pandemie (sowohl Lockdown als auch Konjunkturprogramm). Die Kurzdarstellung des Büro für angewandte Systemwissenschaften in der Stadt- und Gemeindeentwicklung mit den Kontaktdaten als download (pdf-Datei).